Menjamin Partisipasi Warga dalam Local Governance

Dalam dua puluh tahun terakhir, konsep  “partisipasi” telah digunakan secara luas dalam pembangunan. Dan kini semakin banyak dihubungkan dengan hak-hak kewargaan (citizenship) dan pemerintahan (governance) yang demokratis. Titik temu konsep partisipasi masyarakat dan kewargaan dimulai dengan banyaknya program desentralisasi pemerintahan.

Brinkerhoff dan Azfar (dalam Sumarto 2008) menyimpulkan adanya kaitan yang erat antara desentralisasi dengan penguatan warga. Prospek terjadinya penguatan warga akan meningkat dengan terjadinya desentralisasi. Dan sebaliknya, proses penguatan warga akan membantu tercapainya tujuan dan keuntungan yang ditawarkan desentralisasi termasuk pemberian pelayanan publik yang lebih baik. Studi ini menekankan pentingnya peran pemerintah pusat dalam proses penguatan warga, baik dalam bentuk pemberian insentif maupun sanksi. Sayangnya banyak mekanisme yang diinisiasi oleh pemerintah pusat untuk memperkuat keterlibatan warga ternyata tidak bisa diimplementasikan secara efektif.

Karenanya, untuk mengaitkan partisipasi warga dengan pemerintah pada tingkat daerah atau masyarakat bawah (grassroot), membutuhkan hal mendasar dan normatif mengenai sifat demokrasi serta kecakapan dan strategi untuk mencapainya. Salah satunya mekanisme untuk mendorong keterlibatan warga diciptakan antara lain melalui forum-forum deliberatif dimana warga berkesempatan mendiskusikan dan mempengaruhi keputusan publik. Memfasilitasi pembentukan forum deliberatif menjadi salah satu strategi yang banyak digunakan baik oleh pemerintah daerah, donor maupun komponen masyarakat warga dalam rangka memberdayakan masyarakat. Kehadiran sebuah forum dipercaya sebagai alat yang efektif untuk mengorganisir dan mengkonsolidasikan kekuatan berbagai organ masyarakat untuk secara bersama memperjuangkan suatu tujuan dan memecahkan masalah. Beberapa studi menunjukkan bahwa forum serupa ini ternyata rentan untuk dikooptasi dan tidak jarang didominasi oleh kelompok kecil tertentu.

Agar forum deliberatif dapat memberi efek menguatkan seperti yang diharapkan oleh sebuah proses partisipasi yang berkualitas, Sumarto (2008) mengusulkan 3 karekteristik forum partisipasi yang dianggap ideal, yaitu forum mampu memberi pengaruh dalam proses kebijakan dan pengambilan keputusan, inklusifitas forum yang merepresentasikan populasi dan terbuka terhadap perbedaan cara pandang maupun nilai-nilai, serta memberikan kesempatan yang sama bagi semua pihak untuk berperan serta, dan menjalankan proses deliberatif yang memungkinkan adanya dialog yang terbuka, membuka akses terhadap informasi, saling menghargai, ruang untuk saling memahami dan membangun kerangka isu bersama, dan menuju kepada kesepakatan bersama.

Satu temuan yang menggembirakan dari studi Sumarto (2008) adalah bahwa warga relatif menjadi lebih terorganisir dan kritis tidak lagi dapat dengan mudah dimanipulasi melalui partisipasi yang semu. Dari kasus-kasus terpilih, bahkan pemerintah daerah dan atau DPRD setempat  telah melakukan berbagai tindakan yang lebih sungguh-sungguh untuk merespon keinginan dari warganya untuk mendapatkan akses yang lebih baik dalam proses pengambilan keputusan publik melalui penciptaan berbagai kesempatan partisipasi yang berkelanjutan. Indikasi positif lain dapat dilihat melalui meningkatnya kualitas partisipasi yang dijalankan, makin inklusifnya peserta, semakin banyaknya aturan dan kerangka hukum yang mengatur partisipasi  dan juga semakin besarnya sumber daya (dana) yang bisa digunakan untuk membiayai program yang dirumuskan melalui proses yang partisipatoris. Hasil studi tersebut menunjukkan adanya beberapa potensi pengembangan seperti:

  •  Partisipasi dapat menjadi faktor untuk melakukan koreksi dari kebijakan daerah yang penting seperti perencanaan dan alokasi anggaran. Efek dari tindakan koreksi ini semakin tinggi di daerah-daerah dimana masyarakat warganya aktif dan dimana aturan daerah yang ada mendukung.
  • Pelibatan warga dan organisasi masyarakat warga dalam tata pemerintahan menjadi sumber munculnya pendekatan-pendekatan dan program pembangunan yang lebih inventif dan inovatif. Pendekatan yang inovatif lebih berkembang di dalam situasi dimana pimpinan daerah dan elit setempat juga memiliki cara berpikir yang inovatif.
  • Keterlibatan aktif kelompok marjinal berpotensi menjadi alat untuk menghasilkan program-program yang bersifat afirmatif dan menghapus  kebijakan yang bersifat diskriminatif. Semakin terorganisir kelompok marjinal, semakin tinggi kemungkinan mereka untuk memiliki kemampuan mempengaruhi.
  • Proses partisipatoris berpotensi menjadi media komunikasi yang bisa mengurangi potensi konflik dengan syarat forum dikelola sebagai forum deliberatif.

Namun demikian, seperti telah diingatkan oleh Arnstein dalam tulisannya Ladder of Participation, partisipasi sering dilakukan tanpa adanya pengaruh signifikan terhadap keputusan yang diambil. Sejumlah faktor dan tantangan masih menghalangi pendalaman keterlibatan warga. Indonesia adalah demokrasi yang masih berusia muda, dengan administrasi publik dan struktur pegawai negeri masih terkait dengan masa lalu yang otoriter. Politisi terlihat masih melayani diri sendiri dan masih ada sisa ketidakpercayaan antara aktivis LSM dan pejabat pemerintah. Maka, apa yang dapat dicapai masyarakat warga pun terbatas. Berikut beberapa faktor yang menjadi penghalang partisipasi warga dan demokrasi lokal di Indonesia didiskusikan (Antlov, 2008):

  • Korupsi. Indonesia masih berada di seperempat bagian terbawah pada Corrupion Perception Index Transparency International. Hal ini mengurangi keyakinan terhadap lembaga negara, dan membuat banyak organisasi berbasis warga berhati-hati bekerja sama secara formal dengan institusi negara.
  • Rasa berkuasa di antara politisi, pejabat pemerintah dan elit lokal mempersulit tuntutan partisipasi warga. Anggota DPRD kadang menganggap dengar pendapat publik tidak diperlukan. Sentimen ini berkait dengan hubungan patron-klien yang mengakar dan anggapan adanya kewajiban menunjukkan penghormatan kepada mereka yang berstatus lebih tinggi. Dalam wacana demokratis saat ini, hal di atas kurang wajar, tapi praktek lama ini masih tetap ada. Pejabat pemerintah memiliki tugas, yang menurut mereka harus dilakukan tanpa campurtangan pengawasan dari luar. Untuk penyediaan pelayanan publik, pejabat pemerintah mungkin merasa penghantaran layanan adalah hak mereka. Warga hanya diperlakukan sebagai pengguna, bukan pemangku kepentingan atau konsumen yang dimintai pendapat. Staf pemerintah daerah juga kurang memiliki insentif dan kesempatan dalam melakukan inovasi.
  • Saling tidak percaya. Terkait dengan tema korupsi dan rasa berkuasa adalah ketiadaan rasa percaya, satu warisan rezim lama yang terus ada. Pejabat berargumen bahwa warga desa tidak kompeten memutuskan masa depannya; sebaliknya warga tidak percaya para pejabat merencanakan pembangunan dengan niat untuk membela rakyat. Selama dengar pendapat publik yang partisipatif dan rembug warga, ketidakpercayaan ini kadang tumpah dalam interaksi yang memanas.
  • Reformasi birokrasi yang lambat. Aparat negara masih mencantol keatas dan patrimonial. Pegawai negeri cenderung melihat diri mereka sebagai pejabat dengan hak istimewa dan bukan sebagai abdi masyarakat yang punya tanggung jawab. Tempat akuntabilitas masih terlalu tinggi dalam hirarki administratif.
  • Sulitnya implementasi peraturan perundang-undangan. Walaupun terdapat peraturan perundang-undangan yang memberikan ruang bagi warga untuk terlibat dalam rencana kebijakan dan pembuatan keputusan, prakteknya peran warga justru seringkali dibatasi sebagai pengamat pasif pada acara yang diselenggarakan pemerintah. Ada rasa frustasi terhadap pelaksanaan Musrenbang dan dengar pendapat mengenai Perda-Perda, karena seringkali acara itu tidak lebih dari penyebaran informasi tentang keputusan yang telah diambil.
  • Kapasitas berbeda diantara organisasi masyarakat warga. Banyak orang, termasuk para aktivis LSM punya pemahaman terbatas mengenai isu pemerintahan, dan tidak mengerti program politik, siklus penyusunan kebijakan pemerintah ataupun cara menggunakan sarana legal untuk memberantas korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan. Mereka sering menggunakan pendekatan yang kurang halus atau destruktif. “Politik protes” yang bisa memperburuk rasa saling percaya masih ada di kalangan LSM. Juga masih ada kecenderungan untuk fokus mencari keuntungan jangka pendek dari pemerintah, dalam bentuk peningkatan alokasi anggaran atau pelayanan publik untuk kelompok sosial tertentu (misalnya pendidikan untuk kaum tunanetra) dibanding mengejar isu lebih luas menuntut pejabat publik lebih akuntabel terhadap yang dilakukan (atau tidak dilakukan) agar mereka melaksanakan tanggungjawabnya secara konsisten dan efektif.
  • Kepemimpinan. Beberapa studi menunjukkan bahwa tingkat partisipasi masyarakat dalam tata pemerintahan daerah di Indonesia sangat bergantung pada niat baik dan aktifitas kewirausahaan para pemimpin lokal. Jika ada pemimpin daerah – baik dari lembaga eksekutif ataupun legislatif – berpikiran reformis, keterlibatan masyarakat dalam tata pemerintahan daerah juga akan tinggi. Sebaliknya, di daerah yang kurang terbuka, warga terpaksa menggunakan cara-cara lain seperti demonstrasi dan protes untuk mengekspresikan pandangan mereka tentang kebijakan publik. Keterlibatan komunitas yang efektif tergantung pada “para pelopor partisipasi”6 di dalam maupun di luar pemerintahan
  • Berubah-ubahnya aturan tentang kebebasan berkumpul dan informasi. Meskipun hak-hak publik diundangkan dalam konstitusi yang telah diamandemen, warga masih sulit menjalankan hak-hak demokratik mereka, contohnya dalam mengakses dokumen publik. Ada pula upaya-upaya pemerintah daerah untuk membatasi kebebasan LSM. Undang-undang No. 8/1985 tentang Organisasi Kemasyarakatan sekarang sedang direvisi, dan sebagian pengamat khawatir undang-undang ini akan memperketat kontrol negara terhadap kebebasan berserikat.

Studi Demos (2007), memperlihatkan bahwa dalam 10 tahun berselang setelah reformasi, praktek desentralisasi di Indonesia masih “tertatih-tatih” dan masih sangat prosedural. Demikian pula usaha-usaha mendorong partisipasi warga masih mencari bentuk dalam konteks demokrasi substansial. Karenanya, sejumlah pertanyaan layak diajukan: Bagaimana inisiatif warga ke arah demokrasi substansia memiliki kaitan dengan mekanisme yang diakui oleh undang-undang? Bagaimana peluang  partisipasi warga dalam pemerintahan lokal mampu memberi berkontribusi pada perubahan sosial yang demokratis dan keadilan sosial yang sungguh-sungguh? Benarkah warga atau warganegara membutuhkan ruang baru  yang dapat menghubungkannya dengan pemerintah lokal atau apakah forum demokrasi liberal tradisional cukup bagi partisipasi politik? Faktor-faktor apa saja yang menyuburkan partisipasi warga dalam pemerintahan lokal? 

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut, setidaknya ada dua pandangan berbeda dalam menempatkan posisi warga dan pemerintahan daerah. Pertama yang memposisikan warga negara dan pemerintahan daerah dalam perspektif demokrasi representatif. Perspektif ini menempatkan peran warga yang terpenting adalah dalam memilih wakil yang akuntabel dalam pemerintahan lokal. Sedangkan pandangan kedua menuntut peran warga lebih aktif melalui partisipasi langsung dalam berbagai kegiatan publik. Pendekatan ini peduli pada transformasi pengetahuan yang melampaui pengetahuan tentang ruang publik (public sphere) dan demokrasi representatif, dan menentang batasan-batasan antara public dan privat yang memungkinkan bentuk-bentuk yang lebih langsung dari keterkaitan demokratik (Gaventa dan Valderama, 1999).

Tidak seperti pemerintah daerah dan DPRD, tidak ada peran yang telah ditentukan untuk organisasi masyarakat warga dalam urusan kebijakan publik. Secara global, peran formal organisasi masyarakat warga dan lembaga swadaya masyarakat tidak dikenal oleh pemerintah maupun organisasi internasional hingga 20 tahun lalu. Bentuk demokrasi klasik tidak memberi peran bagi warga selain sebagai pemilih dan “konsumen” dari pelayanan pemerintah. Tetapi, bersamaan dengan perubahan paradigma dari government ke governance, dan kebangkitan masyarakat warga dalam gelombang ketiga demokrasi global, istilah seperti “civil society”, citizen participation” dan “governance” makin biasa terdengar. Institute of Development Studies (IDS) di Inggris telah menerbitkan suatu matriks yang mengklasifikasikan pola dan cara masyarakat warga dan pemerintah berinteraksi. Bentuk dan pola itu adalah antara lain:

  • peningkatan kesadaran dan pengembangan kapasitas untuk mobilisasi;
  • riset dan penyusunan informasi untuk advokasi;
  • lobi untuk mempengaruhi perencanaan dan penyusunan kebijakan;
  • pengawasan dan evaluasi yang berbasis warga;
  • kemitraan dan implementasi;
  • pemeriksaan (social auditing);
  • pengelolaan bersama program sektoral (termasuk rencana produksi bersama); dan
  • kerangka kerja pemerintah untuk perencanaan yang partisipatif.

Peran yang dimainkan masyarakat warga dalam tata pemerintahan di Indonesia terentang mulai dari pengawasan murni, advokasi sampai menjadi fasilitator resmi Musrenbang. Keterlibatan komunitas dalam tata pemerintahan dapat mengambil bentuk beragam, dan merupakan prasyarat bagi perubahan sosial berkelanjutan. Beberapa tahun terakhir, muncul sejumlah praktek dan eksperimen keterlibatan warga. Sebagian didukung para donor tetapi kebanyakan dimulai oleh pejabat pemerintah yang reformis bermitra dengan organisasi masyarakat warga.

 BEJ, menjelang Ramadhan

One thought on “Menjamin Partisipasi Warga dalam Local Governance

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s